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L'État et la politique culturelle

La naissance d'une véritable politique publique de la culture est contemporaine en France de la création en 1959, à l'aube de la Ve République, d'un ministère des Affaires culturelles, confié par le général de Gaulle à l'écrivain André Malraux. Pourtant, la jeune administration peut s'appuyer sur une histoire déjà longue, fondée sur un large corpus théorique et législatif. Un héritage loin d'être négligeable.
Objet aujourd'hui d'un large consensus au sein de l'opinion publique, la politique culturelle est souvent présentée comme un élément constitutif de "l'exception française". Après avoir mis en perspective les caractéristiques de la décennie Malraux, il est nécessaire de signaler les principaux infléchissements enregistrés par cette politique au cours des trente années suivantes.

Une intervention ancienne
L'invention de la politique culturelle, 1959-1969
Sous le signe du développement culturel, 1969-1981
L'impératif culturel, 1981-1993
La refondation de la politique culturelle, 1993-2001
Bibliographie

Une intervention ancienne

Cinq régimes se succèdent, non sans violences et ruptures révolutionnaires, de 1815 à 1875. Si la recherche d'une forme stable de gouvernement est difficile, en revanche une large continuité marque la politique menée en faveur du développement des arts et de la culture. Le patrimoine des arts et de la culture est considéré, par-delà les régimes et les modalités de gestion du secteur considéré, comme un puissant facteur de cohésion nationale et d'identification ; et bénéficie à ce titre du soutien constant des pouvoirs publics.
Aux XVIIe et XVIIIe siècles, l'État avait déjà pesé sur la production culturelle avec la création des Académies (de musique, de peinture...) et des manufactures royales (tapisseries, porcelaines), la pratique du mécénat royal et l'usage de la censure. Mais c'est surtout la décennie révolutionnaire qui fonde la spécificité de la politique culturelle française. La dialectique entre protection et "vandalisme"(destruction des oeuvres d'art) suscite l'invention du "patrimoine national". La politique artistique, partie prenante de la volonté de régénération de la nation, est un échec. Pourtant, certains thèmes, comme le culte des grands hommes, et certaines pratiques, comme les concours publics, sont à l'origine d'une tradition artistique républicaine. Avec le Consulat et l'Empire, la culture se place entièrement sous la coupe et au service de l'empereur Napoléon 1er . L'héritage révolutionnaire n'est certes pas totalement récusé, mais en sort fortement infléchi.
Cette première politique du patrimoine est réinterprétée par la monarchie de Juillet (1830-1848). La mise en place d'une administration des "monuments historiques" constitue un moment clef dans la construction d'une administration culturelle étroitement contrôlée par l'État. Son essence n'est pas d'origine démocratique et vise surtout à conforter une culture nationale en construction.
La IIIe République privilégie une approche libérale qui vise à développer "l'amour du beau", et à consacrer le génie artistique national. Deux tendances s'affirment. Le retrait de l'État de la sphère privée et commerciale de l'art conduit à une reconnaissance à la fois de la pluralité de la vie artistique et du marché de l'art comme principale instance de légitimation. L'État, dans une perspective toujours centralisatrice, se voue essentiellement aux tâches artistiques de service public en privilégiant le soutien à l'enseignement et la protection du patrimoine.
Le Front populaire (1936-1938) infléchit cette logique libérale en soulignant la légitimité de l'intervention publique et en affichant une perspective de "popularisa- tion" de la culture des élites. Une politique volontariste est facilitée par le soutien du Parti communiste français et d'un vaste et dense mouvement associatif. Le régime de Vichy (1940-1944) intègre ces tendances dans le programme réactionnaire de la Révolution nationale : il conforte la construction administrative et la présence de l'État. À la Libération, l'inscription du droit à la culture dans la Constitution pèse peu face au maintien de la fragilité administrative et de la faiblesse budgétaire des Beaux-Arts qui demeurent sous la tutelle du ministère de l'Éducation nationale.
La période 1935-1958 est un moment charnière dans la prise de conscience par les contemporains de la nécessaire présence de l'État dans les questions culturelles. La mise en administration de la culture se renforce sous les trois régimes successifs.
Surtout, la culture apparaît comme indissociablement liée à la régénération politique et civique de la nation. L'idée est portée par quelques minorités agissantes, plus ou moins liées à l'appareil d'État, souvent proches ou issues des réseaux de l'éducation populaire. Pourtant, les plus hautes autorités de l'État et les partis politiques d'une IVe République agonisante sont loin de faire de la politique culturelle une véritable priorité. Aussi, André Malraux, écrivain célèbre, antifasciste notoire, hérite d'une sédimentation de pratiques et d'institutions culturelles, qui ancrent son action dans une indéniable continuité.

L'invention de la politique culturelle, 1959-1969

L'année 1959 est essentielle pour la formalisation du ministère des Affaires culturelles. Le décret du 3 février 1959 transfère à Malraux des attributions précédemment dévolues au ministère de l'Industrie et au ministère de l'Éducation nationale. Le 22 juillet 1959, André Malraux prend le titre de ministre d'État chargé des Affaires culturelles. La rupture avec les Beaux-Arts s'inscrit d'abord dans les missions attribuées au ministère. Le décret du 24 juillet 1959 stipule que : "Le ministère chargé des Affaires culturelles a pour mission de rendre accessibles les oeuvres capitales de l'humanité, et d'abord de la France, au plus grand nombre possible de Français ; d'assurer la plus vaste audience à notre patrimoine culturel, et de favoriser la création des oeuvres d'art et de l'esprit qui l'enrichissent."
La revendication démocratique triomphe donc par les attendus de ce décret fondateur. En ce sens, la politique impulsée par Malraux s'inscrit incontestablement dans la postérité du Front populaire. Le souci égalitaire et la volonté de démocratisation culturelle sont essentiels. La politique culturelle de Malraux s'inscrit dans la logique de l'État-providence. Il s'agit d'assurer à tous le même accès aux biens culturels. Deux politiques concourent à matérialiser cette volonté : faire accéder tous les citoyens aux oeuvres de la culture, et étendre aux artistes les bienfaits de la protection sociale. De surcroît, la politique culturelle est affectée par la logique de modernisation portée par la République gaullienne. L'État joue un rôle moteur de direction, d'impulsion et de régulation. L'utilisation du Plan à partir de 1961 participe de cette logique.
Pour Malraux, seul l'art a la vertu de rassembler dans le cadre d'une société dominée par le rationalisme. Dès le mois de décembre 1959, à la tribune du Sénat, il souligne la rupture idéologique qu'il souhaite incarner : "où est la frontière ? L'Éducation nationale enseigne : ce que nous avons à faire, c'est de rendre présent. Pour simplifier, […] il appartient à l'Université de faire connaître Racine, mais il appartient seulement à ceux qui jouent ses pièces de les faire aimer. Notre travail, c'est de faire aimer les génies de l'humanité et notamment ceux de la France, ce n'est pas de les faire connaître. La connaissance est à l'Université ; l'amour, peut-être, est à nous". Un double refus marque ainsi la rupture avec l'Éducation nationale : le refus d'une démocratisation qui passe par la connaissance artistique et le refus, concomitant, de tout pédagogisme. L'accès à la culture passe par la présence directe, véritable révélation et communion, de l'oeuvre d'art et du public. L'impératif de la création culturelle d'excellence écarte le didactisme et l'amateurisme que pratiquent les associations d'éducation populaire. Une troisième rupture avec les Beaux-Arts est matérialisée dans le soutien des avant-gardes et la volonté d'affaiblir les courants académiques.
Le ministère des Affaires culturelles demeure pourtant fragile. Il se construit dans un contexte difficile marqué par la faiblesse du budget et la lutte permanente contre les ministères des Finances et de l'Éducation nationale. Les événements de Mai 1968 déstabilisent le ministère des Affaires culturelles. La critique gauchiste pointe le mythe de la démocratisation culturelle ; les partisans de l'ordre dénoncent le soutien public à des artistes soupçonnés de subversion. L'alliance est en partie rompue entre les créateurs et le ministère. De surcroît, à l'heure de l'affirmation de la consommation et de la culture de masse, le ministère des Affaires culturelles n'a pas accordé une attention suffisante aux industries culturelles. Par ailleurs, le divorce avec l'éducation populaire conforte une logique de diffusion de la culture des élites, peu en prise avec les pratiques culturelles de la majorité des Français. Trop centralisé, le ministère des Affaires culturelles est faiblement représenté sur l'ensemble des territoires, même si les quelques "maisons de la culture" amorcent - et non sans vicissitudes - un partenariat avec les collectivités locales.

Sous le signe du développement culturel, 1969-1981

Les années 70 sont un temps de forte instabilité ministérielle dont pâtissent les Affaires culturelles. En 1971, le rapport pour le VIe Plan enregistre l'échec de la démocratisation culturelle et souligne à la fois la faiblesse des moyens du ministère et des innovations qui se font à la marge. Dans ce contexte, le concept de "développement culturel" présente la capacité de répondre à cet échec et à la déstabilisation suscitée, en 1968, par le mouvement de mai. Le ministère Duhamel (1971-1973) tente de moderniser l'État culturel : il favorise la transversalité au sein du ministère et les perspectives interministérielles, obtient une croissance significative du budget, et reconnaît le rôle des collectivités locales.
Troisième volet de la "nouvelle société" du Premier ministre, Jacques Chaban-Delmas, le développement culturel comme philosophie d'action conduit à une profonde rupture par rapport à la doctrine de l'action culturelle chère à André Malraux.
Si la démocratisation de la "culture" reste présente, son concept est infléchi par deux approches nouvelles : l'acception universelle de la haute culture est remise en cause et la reconnaissance de la diversité des voies pour atteindre la démocratisation remplace la nécessité du choc esthétique. L'État conserve un rôle éminent : il doit faciliter la diffusion culturelle et refuser les procédés de l'économie de marché. Pour fondatrice qu'elle soit, la politique culturelle du ministère Duhamel est affectée par l'échec politique de Jacques Chaban-Delmas.
À partir de 1974, l'introduction d'une logique libérale suscite un relatif désengagement financier de l'État, alors même que le président de la République, Valéry Giscard d'Estaing, s'investit moins dans ce dossier. Malgré le passage de Michel Guy au secrétariat d'État à la Culture (1974-1976) vécu comme un "printemps culturel" par les professionnels, le primat d'une logique libérale contribue à affaiblir les missions de service public du ministère. L'heure est surtout au développement de politiques culturelles par les villes, plus ou moins liées selon les cas aux orientations préconisées par l'État. À la fin du septennat, "l'État culturel" demeure faible et s'affirme surtout dans la protection du patrimoine. La politique culturelle n'est pas une priorité gouvernementale, ce qui suscite un fort mécontentement au sein des professionnels de la culture.

L'impératif culturel, 1981-1993

En 1981, l'arrivée de la gauche au pouvoir conduit à une triple rupture. L'essentiel est la rupture quantitative qui se traduit par un doublement du budget du ministère de la Culture. De plus, le ministre de la Culture, Jack Lang, qui bénéficie du soutien jamais démenti du président de la République, François Mitterrand, sait incarner ce changement d'échelle. Enfin, la synergie revendiquée entre la culture et l'économie peut se lire comme une révolution copernicienne qui affecte la culture politique socialiste. Toutes les politiques sectorielles bénéficient de ces ruptures quantitatives et qualitatives. La politique des Grands Travaux témoigne également de l'affirmation du volet présidentiel de la politique culturelle : seront ainsi réalisés le musée du Grand Louvre, l'Opéra Bastille, la Cité de la musique... Le décret fondateur est, pour la première fois, officiellement retouché. Le texte du 10 mai 1982 infléchit considérablement les missions du ministère de la Culture : "Le ministère de la Culture a pour mission : de permettre à tous les Français de cultiver leur capacité d'inventer et de créer, d'examiner librement leurs talents et de recevoir la formation artistique de leur choix ; de préserver le patrimoine culturel national, régional, ou des divers groupes sociaux pour le profit commun de la collectivité tout entière ; de favoriser la création des oeuvres d'art et de l'esprit et de leur donner la plus vaste audience ; de contribuer au rayonnement de la culture et de l'art français dans le libre dialogue des cultures du monde."
Ce texte s'inscrit certes dans la filiation de l'oeuvre de Malraux, mais conduit à de très nets infléchissements : pour l'essentiel, la démocratisation culturelle s'efface au profit du libre épanouissement individuel par la création dans le respect des cultures régionales et internationales, voire même sociales. Il permet la reconnaissance controversée de pratiques culturelles jugées jadis comme mineures (bande dessinée, musique rock...). Si l'élargissement du champ culturel a surtout retenu l'attention des observateurs, l'association entre la culture et l'économie est tout autant centrale. Le soutien aux industries culturelles confère à la politique culturelle une dimension de politique économique et industrielle. L'administration centrale se présente de plus en plus sous un double visage : d'une part, un ministère des artistes, des institutions et des professions artistiques, d'autre part, un ministère des industries culturelles. Au début des années 90, la politique culturelle de la gauche est l'objet de vives critiques.

La refondation de la politique culturelle, 1993-2001

Après les législatives de 1993 gagnées par la droite, le nouveau ministre Jacques Toubon développe trois axes : l'aménagement du territoire qui est l'une des priorités affichées par le gouvernement, la formation et la sensibilisation de tous les publics à la culture, et l'accroissement de l'action culturelle de la France à l'étranger.
Le débat de l'automne 1993 autour de "l'exception culturelle" participe d'un consensus, partagé par une large part de l'opinion publique et de la classe politique, selon lequel les biens et services culturels ne peuvent pas être traités comme des marchandises. Aussi, le retour de la droite s'inscrit dans la continuité, même si l'heure n'est plus à l'embellie financière et à la priorité gouvernementale. En second lieu, l'absence de soutien présidentiel fragilise le ministère de la Culture qui n'est plus en mesure de faire face aux exigences du ministère des Finances.
Quant à la campagne présidentielle de 1995, elle laisse dans une large mesure de côté la question de la politique culturelle.
Philippe Douste-Blazy, ministre de la Culture du nouveau gouvernement situé à droite, engage une réflexion sur une nécessaire refondation de la politique du ministère. Remis au ministre en octobre 1996, le rapport Rigaud réaffirme la légitimité du modèle français de service public de l'action culturelle. Le rôle de l'État est posé avec force, mais comme une dimension de l'action gouvernementale, et dans un souci de concertation avec les collectivités locales. La restauration des capacités financières du ministère s'impose et le rapport souligne la méfiance, sinon l'hostilité, du ministère des Finances à l'égard de la dépense culturelle des pouvoirs publics. Plusieurs propositions visent à réorganiser l'administration centrale du ministère. L'éducation artistique et culturelle est présentée comme une "cause nationale". Enfin, la mise en cohérence des politiques des industries culturelles est une priorité. Au printemps 1997, des élections et l'arrivée d'un gouvernement de gauche, interrompent le processus de "refondation".
Catherine Trautmann, nouvelle ministre de la Culture et de la Communication, inscrit sa pratique dans la démarche entreprise par son prédécesseur. La modernisation administrative accompagne un "budget de reconstruction". Le ministère accélère la déconcentration - c'est-à-dire la délégation de responsabilités et de financements aux services décentralisés de l'État en région et renforce la contractualisation avec les collectivités territoriales qui assument les deux tiers des investissements publics de la culture. Cette politique se traduit dans des contrats (contrats de plan État-régions, contrats d'agglomération, contrats de pays) ou par de nouvelles formules de partenariat (chartes des missions de service public du spectacle vivant).
Les antennes régionales du ministère
Créées à partir de 1977, les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), aujourd'hui au nombre de 28, sont les antennes du ministère de la Culture dans les régions. Elles distribuent les aides de l'État, offrent conseils et expertises dans les domaines suivants : musées, patrimoine, archives, livre et lecture, musique et danse, théâtre et spectacles, arts plastiques, cinéma et audiovisuel. Elles coordonnent sur le terrain les grandes manifestations culturelles nationales. Elles sont les interlocuteurs des collectivités territoriales (communes, départements, régions) avec lesquelles l'État peut mener des opérations cofinancées, qu'il s'agisse d'enseignement artistique, de festivals, de construction et de gestion d'équipements (théâtres, bibliothèques, médiathèques, conservatoires, musées, opéras, centres d'art...).

Face à la résurgence d'attitudes populistes de certains élus locaux (aides réservées à certaines activités dites de tradition française, suppression des subventions aux établissements culturels qui ne suivraient pas cette ligne...), Catherine Trautmann, à l'image de son prédécesseur, intervient pour réaffirmer le rôle de l'État dans le maintien du pluralisme culturel.
Entre mars 2000 et mai 2002, Catherine Tasca, qui lui succède, poursuit son action dans trois directions : promouvoir la diversité culturelle, favoriser l'accès à la culture, et approfondir la décentralisation (avec la signature de "protocoles de décentralisation culturelle").
La scène médiatique demeure occupée par le dialogue entre contempteurs et hagiographes de "la politique culturelle à la française". Sur le terrain, les principaux débats témoignent des nouveaux défis, liés peu ou prou à la "mondialisation", auxquels est confrontée la politique culturelle française. Car, le service public de la culture est aujourd'hui malmené par des logiques économiques qui priment pour le large secteur – de plus en plus transnational - des industries culturelles.
La décennie soixante reste le moment central dans la formulation d'une politique publique de la culture en France. Pour autant, "l'État culturel" n'a pas en France le poids que veulent lui accorder ses détracteurs. Même pendant l'embellie des années 80, la forte mobilisation des collectivités locales conduit à nuancer la seule présence de l'État. La situation française se traduit par l'omniprésence d'une économie mixte culturelle, certes plus forte dans les secteurs patrimoniaux et des spectacles vivants que dans celui des industries culturelles. Le soutien à la "diversité culturelle" dans le cadre de la mondialisation, la volonté de favoriser l'accès à la culture au sein d'une société multiculturelle sont aujourd'hui autant de défis pour un ministère, fort d'un passé assumé, d'une administration étoffée, et dont l'action est mieux répartie sur l'ensemble du territoire.

Bibliographie

DUBOIS Vincent, La politique culturelle : genèse d'une catégorie d'intervention publique, Paris, Belin, 1999.
LOOSELEY David L.,The Politics of fun. Cultural Policy and Debate in Contemporary France, Oxford-Washington, Berg Publishers, 1995.
POIRRIER Philippe, L'État et la culture en France au Xxe siècle, Paris, Le Livre de Poche, 2000.
POIRRIER Philippe et RIOUX Jean-Pierre (sous la direction de), Affaires culturelles et territoires, Paris, La Documentation française, 2000.
POIRRIER Philippe, Les politiques culturelles de la France, Paris, La Documentation française, 2002.
URFALINO Philippe, L'invention de la politique culturelle, Paris, La Documentation française, 1996.
WARESQUIEL Emmanuel de (sous la direction de), Dictionnaire des politiques culturelles de la France depuis 1959, Paris, Larousse-CNRS Éditions, 2001.

Pour en savoir plus:
www.culture.gouv.fr

Paru sur le site du Premier Ministre
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