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La France et la construction européenne

Sortie victorieuse mais épuisée de la Première Guerre mondiale, vaincue en 1940 par l’Allemagne hitlérienne, mais rétablie dans sa souveraineté en 1945 par son association à la victoire des Alliés, la France a pris conscience, avec d’autres États, qu’il fallait définitivement mettre un terme aux affrontements tragiques nés des nationalismes. Elle a aussi compris qu’elle n’aurait plus vocation, dans la seconde moitié du XXe siècle, à jouer isolément le rôle de grande puissance. Et, s’ajoutant aux déconvenues de la décolonisation, le veto américain et soviétique qui a conclu en 1956 l’expédition franco-britannique de Suez en a signé la fin. Or, tandis que le Royaume-Uni tentait de pallier ce déclin en renforçant sa "relation spéciale" avec les États-Unis, la France n’a cessé, sous différentes formes, de projeter dans la construction européenne, fondée sur sa réconciliation avec l’Allemagne, son ambition d’agir sur le monde. Tantôt par conviction et tantôt par raison, les cinq présidents et les vingt-sept gouvernements qui se sont succédé sous la Ve République en ont fait l’axe de leur politique, tenant ainsi les engagements pris par le régime précédent. Aussi, n’est-il pas étonnant que la Présidence française de l’Union européenne, au second semestre 2000, ait suscité beaucoup d’attentes et qu’après le traité de Nice, les regards se portent à nouveau vers la France pour savoir quelle sera, à l’échéance de 2004, sa contribution à l’édification de l’Europe politique.

L’invention de l’Europe communautaire
La longue marche vers l’Europe politique
Vers une Fédération d’États-nations
La République comme État membre de l’Union
La France confrontée à la perspective de la Grande Europe
Quatre interrogations pour l’avenir

L’invention de l’Europe Communautaire

Interpellée par le discours prononcé le 19 septembre 1946 par Winston Churchill à Zurich, appelant à la création des États-Unis d’Europe et impliquée par la présence d’une partie de ses élites au congrès de La Haye, la France a participé, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, à la création du Conseil de l’Europe, comme elle contribuera à celle de l’Organisation européenne de coopération économique (OECE), de l’Union de l’Europe occidentale (UEO), de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et plus tard de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Mais, déçue par le manque d’audace des organisations interétatiques et pressée par les Américains, au seuil de la guerre froide, de réindustrialiser puis de réarmer l’Allemagne, elle rompra définitivement avec l’esprit du traité de Versailles pour inventer, sous l’inspiration de Jean Monnet, l’Europe communautaire. La Déclaration de Robert Schuman, ministre français des Affaires étrangères à l’époque, en constituera le 9 mai 1950 le véritable manifeste ; et la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) en sera le premier laboratoire. Mais, transposé prématurément dans le domaine militaire du fait de l’urgence créée par la guerre de Corée, cet alliage de supranationalité et d’intergouvernementalité appliqué au projet de Communauté européenne de défense (CED) échouera en 1954 devant le Parlement français. De telle sorte que le processus d’intégration se concentrera d’abord sur la matière économique avec la signature, en 1957, des traités de Rome instituant la Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA ou Euratom).

Ainsi, a surgi, dans le cadre du Marché commun, l’invention de la méthode communautaire, synthèse inédite de la supranationalité et de l’intergouverne-mentalité. À travers deux types d’institutions appelées à développer entre elles une synergie : la Commission, héritière de la Haute Autorité de la CECA, et la Cour de justice, d’une part ; le Conseil des ministres, assisté du Comité des représentants permanents (COREPER) chargé de préparer ses travaux, d’autre part, ce système sera plus tard politiquement complété par la montée en puissance du Parlement de Strasbourg et par l’adjonction du Conseil européen. Ces institutions élaboreront, à l’aide du droit communautaire, des politiques communes en matière d’union douanière, d’agriculture, de transports et de commerce extérieur. Et il en résultera jusqu’au premier élargissement de 1972, l’Europe des Six États fondateurs, qualifiée parfois de technocratique, mais génératrice du socle qui forme encore aujourd’hui l’acquis communautaire. L’ouverture des Communautés au Danemark, à l’Irlande et au Royaume-Uni n’ayant été accompagnée d’aucune réforme des institutions, celles-ci connaîtront ensuite une longue période d’immobilisme jusqu’à ce que l’Acte unique européen donne à la méthode communautaire, en 1986, une nouvelle impulsion fondée sur la fixation d’un objectif assorti des moyens pour l’atteindre.

À l’initiative du président de la Commission, Jacques Delors, cautionnée par le président de la République française François Mitterrand et par le chancelier allemand Helmut Kohl, un degré supplémentaire d’intégration sera alors franchi, avec la réalisation, à l’échéance de 1992, du grand marché intérieur. La poursuite de cet objectif sera accompagnée d’une réforme du processus de décision offrant une plus grande place au vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil ainsi qu’au rôle du Parlement, tandis que le nouveau Traité officialisera, avec la reconnaissance du Conseil européen réunissant les chefs d’État et de gouvernement, ainsi que le président de la Commission, la coopération des États en matière de politique extérieure et leur implication dans la recherche à terme d’une union politique.

La longue marche vers l’Europe politique

En s’opposant à l’initiative britannique visant à transformer le Marché commun en zone de libre-échange, le général de Gaulle avait confirmé en 1958 l’adhésion de la France aux traités de Rome. Mais il chercha en même temps à en réduire la supranationalité en rejetant les propositions relatives au règlement financier de la politique agricole commune (PAC) présentées par la Commission. Ainsi est survenue, en 1965, la crise de la "chaise vide", qui s’est conclue l’année suivante par l’adoption du "compromis de Luxembourg". Sans modifier les traités, celui-ci permet à un État membre d’invoquer des intérêts très importants, pour que la décision en cause soit prise à l’unanimité. Parallèlement, et sur une base exclusivement intergouvernementale, le général de Gaulle voulut promouvoir une union politique. Mais son opposition à la candidature britannique et à l’OTAN, malgré la formation du premier "couple franco-allemand" avec le chancelier Adenauer, a empêché qu’une suite favorable soit donnée aux divers "plans Fouchet" visant à institutionnaliser cette union. Plus tard, en 1969 au sommet de La Haye, le veto opposé au Royaume-Uni ayant été levé par Georges Pompidou, une relance de la construction européenne s’est avérée possible. Mais le flottement du dollar et la crise du pétrole ont retardé considérablement les projets d’union monétaire et d’union politique qui avaient été programmés pour 1980. Néanmoins, le nouveau couple franco-allemand, composé de Valéry Giscard d’Estaing et d’Helmut Schmidt, est parvenu à mettre en place, au-delà de cette date, un système monétaire européen, à instaurer l’élection au suffrage universel du Parlement de Strasbourg et à transformer les sommets sporadiques des chefs d’État et de gouvernement en un Conseil européen, appelé à se réunir au moins une fois par semestre. Parallèlement, la France a donné à l’Europe plusieurs commissaires prestigieux (Marjolin, Barre, Ortoli, Pisani, Cheysson…) et de nombreux hauts fonctionnaires de renom au premier rang desquels Émile Noël, qui fut, pendant de longues années, secrétaire général de la Commission.

Il aura fallu cependant attendre la chute du Mur de Berlin et du Rideau de fer pour qu’à l’initiative conjointe de François Mitterrand et d’Helmut Kohl, et sur la suggestion de Jacques Delors, un pas décisif soit franchi en direction de l’Europe politique. Le traité de Maastricht, signé en 1992, y est doublement parvenu en instituant, dans le cadre communautaire rebaptisé "premier pilier", l’Union économique et monétaire préparée par un comité présidé par Jacques Delors lui-même, et en en créant deux autres fondés sur la méthode intergouvernementale : le "deuxième pilier" consacré à la promotion d’une politique étrangère et de sécurité commune (PESC), et le "troisième pilier" instituant la coopération des États en matière de sécurité intérieure et de justice. L’oeuvre restera cependant inachevée et devra être complétée par une nouvelle conférence intergouvernementale (CIG) convoquée dès 1996. Cette CIG, conclue à Amsterdam en juin 1997, a réalisé d’importantes avancées, notamment sous l’influence de la France, en matière sociale, avec la coordination des politiques de l’emploi, ainsi qu’en matière de libre circulation et de sécurité des citoyens, de santé publique et d’environ-nement, et même dans le domaine de la politique étrangère avec l’institution d’un haut représentant pour la PESC. En revanche, elle s’est soldée par un échec sur la réforme des institutions nécessaire au futur élargissement de l’Union aux pays d’Europe centrale et orientale. D’où la convocation ultérieure d’une nouvelle Conférence intergouvernementale conclue en décembre 2000 sous Présidence française, qui a donné naissance au traité de Nice, signé le 26 février 2001.

L’objet initial de celui-ci était de mettre en oeuvre les réformes institutionnelles indispensables au bon fonctionnement d’une Europe élargie. Or, même obtenue a minima, par rapport aux propositions françaises, cette remise à niveau lève enfin le dernier préalable à l’élargissement. Mais d’autres avancées d’une grande importance politique ont été enregistrées, en particulier pour promouvoir, après l’accord franco-britannique de Saint-Malo, l’Europe de la défense, avec la création d’un Comité politique et de sécurité (COPS) appelé à assurer, sous l’autorité du Conseil, le contrôle et la direction stratégique de la gestion des crises et avec la réappropriation par l’Union européenne des missions de Petersberg, antérieurement sous-traitées à l’UEO. Certes, le traité de Nice n’a pas réglé tous les problèmes en suspens. Mais la Déclaration sur l’avenir de l’Union annexée au Traité fixe un programme de travail et un calendrier pour la suite des travaux. Celui-ci prévoit qu’en 2004 une nouvelle Conférence intergouvernementale prendra les décisions nécessaires à l’approfondissement de l’Union politique. Ainsi va se poursuivre et s’enrichir le débat revivifié par Joschka Fischer, le ministre allemand des Affaires étrangères, qui a proposé, en mai 2000, la transformation de l’Union confédérale de l’Europe en véritable Fédération et le 27 juin suivant, par le président français Jacques Chirac, favorable à l’élaboration d’une Constitution. Ce débat va prendre en France une ampleur nouvelle. Les interrogations qu’il porte y rencontreront nécessairement un large écho, tant en raison d’une longue histoire, fondée sur l’héritage culturel de l’État-nation, qu’en raison de la force de l’engagement européen pris sous les IVe et Ve Républiques par une succession de Gouvernements enclins à promouvoir, sur la scène internationale, une Europe-puissance.

Vers une Fédération d’États-nations

D’où l’émergence, en réaction et en réponse à l’euroscepticisme latent qui fut exploité par l’extrême droite lors du référendum sur la ratification du traité de Maastricht et au courant "national républicain" apparu récemment, du concept forgé par Jacques Delors de "Fédération d’États-nations". États-nations : car ces derniers demeurent le cadre où se manifeste le plus intensément la solidarité citoyenne et où s’est implantée depuis longtemps la pratique démocratique. Mais Fédération : si l’on entend donner à l’Union européenne la cohésion politique indispensable et lui permettre de s’exprimer d’une seule voix. Or, cette recherche d’une démarche spécifique à l’Europe vers le fédéralisme semble recueillir aujourd’hui, outre la faveur du pouvoir exécutif, l’appréciation favorable des Français et rencontrer l’adhésion des principaux partis de gouvernement, dont le clivage droite gauche est lui-même traversé par l’engagement européen. Le débat ouvert par la Déclaration sur l’avenir de l’Union annexée au traité de Nice permettra de dire si cette orientation inspirera la position qu’adopteront en 2004 le chef de l’État et le gouvernement et sera susceptible d’être ratifiée par référendum ou par le Parlement en vue de parachever un processus engagé dans les années 1950.

Reste à savoir ce que la France sera prête à mettre derrière ce concept. Car sa vaste ambition pour l’Europe a été souvent freinée par la timidité de ses choix institutionnels. Dans "C’était de Gaulle", Alain Peyrefitte raconte, au tome III, qu’à l’époque de la candidature britannique à la Communauté économique européenne, Georges Pompidou, alors Premier ministre, avait fait observer que l’entrée de la Grande-Bretagne risquait d’être suivie par celle des pays de l’Association européenne de libre-échange, ce qui obligerait d’accroître considérablement les pouvoirs de la Commission pour empêcher la dilution, ajoutant : "ce que d’ailleurs nous ne voulons pas !". Or il n’est pas sûr qu’une telle réserve ait totalement disparu, encore aujourd’hui, au sein des administrations nationales, même si l’alliance objective de la France et de la Commission, en faisant progresser l’Europe, a souvent servi les intérêts du pays.

Quoi qu’il en soit, en un demi-siècle, l’intégration de la France dans l’Europe s’est considérablement affirmée. Et, sans être devenue pour autant un État fédéré de l’Union, elle a subi à travers ses institutions et sa vie politique, l’impact de son appartenance à celle-ci. Les citoyens s’en rendront mieux compte à partir du 1er janvier 2002 avec l’introduction matérielle des pièces et des billets en euros. Mais déjà, l’on peut en souligner quelques traits inscrits dans la Constitution.

La République comme État membre de l’Union

Paradoxalement, pendant quarante ans, la Constitution française est restée muette à l’égard de l’Europe. Et il aura fallu qu’à la faveur du traité de Maastricht le Conseil constitutionnel conditionne sa ratification à l’adoption d’une révision pour que la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 insère dans la Charte fondamentale un nouveau Titre XV. Désormais, en vertu de celui-ci, l’article 88-1 précise que "La République participe aux Communautés européennes et à l’Union européenne, constituées d’États qui ont choisi librement, en vertu des Traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences". En outre, par référendum populaire, le peuple français a ratifié, le 20 septembre 1992, le traité de Maastricht. Et ce choix stratégique, anticipé dès 1983 par les options économiques et monétaires de François Mitterrand, n’a pas été remis en question.

Le Titre XV de la Constitution fixe également les conditions dans lesquelles doit fonctionner au profit des Assemblées la réserve d’exception parlementaire devant le Conseil de l’Union européenne et pose les principes selon lesquels peut s’exercer le droit de vote et d’éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales. Une deuxième révision constitutionnelle, intervenue le 25 janvier 1999, a ajouté les autorisations de transfert de compétences prévues par le traité d’Amsterdam. Mais, dans les faits, l’organisation des pouvoirs publics n’avait pas attendu ces révisions pour subir les effets de l’intégration européenne. Sans entrer dans les détails, observons que le développement du droit communautaire a réduit le champ du pouvoir législatif du Parlement et qu’en revanche la participation du président de la République au Conseil européen contribue, y compris en période de cohabitation, à étendre sa capacité d’intervention dans la conduite de la politique de la Nation. Cela est lié au fait que la matière européenne concerne de plus en plus les domaines relevant de la politique intérieure. Parallèlement, elle imprègne de manière croissante l’activité des administrations et des juridictions nationales, chargées d’assurer l’exécution et le respect des règlements et directives communautaires. En revanche, le mode d’élection des députés français au Parlement européen ne leur a pas encore permis d’occuper, aux yeux de l’opinion publique, la place qui devrait leur revenir – bien que la présidence de l’Assemblée de Strasbourg ait été successivement illustrée par un Français, Pierre Pflimlin et deux Françaises : Simone Veil et Nicole Fontaine.

La France confrontée à la perspective de la Grande Europe

Face à la réunification de l’Allemagne et à l’élargissement de l’Europe, la politique étrangère de la France a parfois paru faire preuve de frilosité. La première l’a incitée à accélérer le processus de la monnaie unique et à défendre au sein des institutions européennes la parité de représentation avec sa principale partenaire, principe agréé au début des années 50 par les pères fondateurs de l’Europe, notamment Robert Schuman, Konrad Adenauer et Alcide de Gasperi. La seconde l’a conduite à donner la priorité à l’approfondissement sur l’élargissement de l’Union. Et, aujourd’hui, la question essentielle est de savoir si une Europe réunissant trente États, voire davantage, pourra se constituer en Fédération d’États-nations, tandis que certains d’entre eux peinent à intégrer l’acquis communautaire existant, ou si l’institution d’un centre de gravité politique s’avérera nécessaire dans une Europe à géométrie variable, pour empêcher sa désagrégation.

La perspective de l’émergence d’une Union plus hétérogène, ajoutée aux réticences, notamment britanniques, vis-à-vis d’une intégration plus poussée, a déjà conduit la France et l’Allemagne, lors de la négociation du traité d’Amsterdam, à faire insérer dans le Traité sur l’Union un dispositif de coopérations renforcées, permettant à ceux qui le souhaitent de faire progresser l’intégration dans certains domaines, sans être freinés par les autres. Mais, même assoupli par le traité de Nice, ce dispositif pourra-t-il promouvoir autre chose que des coopérations sectorielles ? L’inquiétude des Français porte sur le risque de dilution que pourrait faire courir à l’Union un processus de différenciation qui réduirait sa cohésion. C’est pour conjurer ce risque que Jacques Delors a avancé l’idée d’une avant-garde et le président de la République, dans son discours au Bundestag en juin 2000, celle d’un groupe pionnier. En bref, la question qui se pose est de savoir si l’Europe à trente pourra favoriser l’émergence sur la scène internationale d’une puissance politique sans que se constitue en son sein un groupe d’États voulant et pouvant aller plus vite et plus loin dans l’intégration. Jacques Delors a suggéré, dans l’hypothèse où les coopérations renforcées ne permettraient pas de résoudre cette question, que l’on s’interroge sur l’opportunité de promouvoir, au sein même de l’Union, "un traité dans le traité". D’autres personnalités estiment que ce centre de gravité pourrait se contenter de fonctionner sur une base intergouvernementale.

Quatre interrogations pour l’avenir

Plusieurs questions restent donc ouvertes, pour la France comme pour les autres États membres de l’Union, auxquelles il faudra tenter de répondre d’ici à 2004. Le processus engagé par la Déclaration sur l’avenir de l’Union annexée au traité de Nice pose déjà les jalons du débat en énonçant quatre sujets de réflexion : la clarification des compétences entre les différents niveaux d’intervention au sein de l’Union ; le statut juridique de la Charte des droits fondamentaux, pour mieux affirmer les valeurs européennes ; la simplification et la clarification des traités, avec, en filigrane, la question de l’élaboration d’une Constitution ; enfin, le rôle des parlements nationaux. Ces quatre interrogations contribuent à éclairer la future architecture institutionnelle de l’Union, mais elles n’épuisent pas le débat sur l’avenir de celle-ci. D’autres pistes devront être explorées pour déboucher sur un éventuel pacte refondateur. L’idée d’une "Constitution européenne" en elle-même n’est plus récusée par la France. Reste à voir quel contenu lui sera donné, en d’autres termes si elle aura pour effet de borner les compétences de l’Europe ou de les étendre. L’histoire dira si cette Constitution parachèvera ou non l’espace public auquel, de manière irréversible, la France est désormais partie prenante, à la formation duquel elle a pris dès l’origine une part qui la situe au premier rang des pays fondateurs, et à l’illustration duquel elle a encore récemment contribué en promouvant, en conformité avec ses traditions, la Déclaration européenne des droits fondamentaux.

La construction européenne : une aventure de portée historique qui n’en est qu’à sa cinquantième année. Et pourtant que de chemin parcouru, à travers des périodes d’enthousiasme et de dynamisme, mais aussi au prix d’inévitables soubresauts et de crises. N’ayons pas peur de dire que la France a souvent inspiré et conduit cette entreprise, sans pour autant mériter les sarcasmes de ceux qui nous reprochent de vouloir reproduire, au niveau de l’Europe, les traditions et les conceptions propres à notre pays. Bien au contraire, jamais la France n’a été autant au service de l’Europe que lorsqu’elle s’est ouverte aux aspirations des autres pays membres et s’est montrée porteuse des valeurs universelles de l’esprit européen. Cette vision d’un avenir commun, sans laquelle le grain meurt, fut et est partagée par tous ceux qui, dans la grande Europe, entretiennent le trésor de la culture européenne.

Jacques Delors, ancien président de la Commission européenne

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Jean-Louis Quermonne, professeur émérite des Universités aux Instituts d’études politiques de Grenoble et Paris.
Les opinions exprimées dans cet article n’engagent que la responsabilité de l’auteur.

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Paru sur le site du Premier Ministre
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