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Desde antaño han existido instituciones administrativas que disponían de fuertes garantías de independencia, como los Jurados de Examen o Jurados de Concurso o algunas comisiones, de naturaleza a veces casi jurisdiccional, como las Comisiones Departamentales de Concentración Parcelaria. El Consejo de Estado (jurisdicción suprema del orden administrativo) había afirmado su independencia en el seno de la administración a lo largo de la historia. No obstante, la categoría de las autoridades administrativas independientes, obtenida de modo empírico, no deja de ser una novedad. Quizá constituya en sí misma, al menos en algunos sectores, una nueva forma de administración. Sin embargo, la constitución de autoridades administrativas independientes no responde a una lógica predeterminada. La noción de autoridad administrativa independiente surge, por el contrario, a medida que se constituyen nuevas instancias gracias a las garantías de las cuales éstas se benefician y a los poderes que les son confiados. No existe una definición general de esta categoría de instituciones administrativas a la que se han unido diversos organismos, los primeros de los cuales fueron creados incluso antes de que el vocablo que las caracteriza fuera algo común : en el caso de las autoridades administrativas, la existencia precede a la esencia. Existe una gran diversidad dentro de las autoridades administrativas independientes. Las fronteras de esta categoría no están determinadas de modo claro y riguroso. No obstante, es posible trazar, a partir de una definición de conjunto, una panorámica general de dichas autoridades para así poder reflexionar sobre el lugar que éstas ocupan actualmente dentro del sistema administrativo.
A pesar de su diversidad tanto por los sectores de intervención como por los medios y poderes de los que disponen, las autoridades administrativas independientes presentan aspectos comunes que permiten definirlas como instituciones creadas por la ley, de manera independiente a las estructuras administrativas tradicionales, sin personalidad jurídica propia, pero dotadas de una autonomía fuertemente garantizada y encargadas de una misión de regulación dentro de un área determinada. Estas autoridades pueden clasificarse dentro de dos grandes grupos en función de su objetivo : la regulación de la actividad económica o la protección de los derechos de los ciudadanos. Autoridades administrativas independientes y vida económica La regulación de la economía de mercado supone un área de intervención privilegiada para las autoridades administrativas independientes. Éste es el primer sector en el que dichas instituciones fueron constituidas con la creación, en 1941, de la Comisión de Control de Bancos, a la que sucedió en 1984 la Comisión Bancaria. En 1989 se creó una Comisión de Control de Seguros basada en este mismo modelo. Actualmente se está considerando la posibilidad de un acercamiento de ambas comisiones. Son de especial importancia la Comisión de Operaciones de Bolsa (COB) y el Consejo de la Competencia. Creada a imagen de la americana Securities and Exchange Commission por la disposición de 28 de septiembre de 1967, la Comisión de Operaciones de Bolsa dispone de poderes de reglamentación, de control y de sanción que fueron ampliados por las leyes de 2 de agosto de 1989 y de 2 de julio de 1996. El procedimiento seguido en materia de sanción fue reorganizado para satisfacer las exigencias de separación entre el ponente que presenta una queja y la instancia colegial que delibera sobre la misma. Actualmente, existe una reforma en curso que fusionaría la COB y el Consejo de Mercados Financieros, de forma que ambos constituyeran una única autoridad con competencia en materia de mercados de valores financieros y mobiliarios comparable a la Financial service authority británica. El Consejo de la Competencia procede de la Comisión Técnica de Coalición, creada en 1953 y sustituida en 1977 por la Comisión de la Competencia. El Consejo de la Competencia fue constituido por la disposición de 1 de diciembre de 1986 y su cometido es el de dictaminar, imponer sanciones y dirigir órdenes formales a las empresas. Su función es vital en lo que a la definición y a la puesta en práctica del derecho a la libre competencia se refiere. Con el nuevo estatuto concedido al Banco de Francia por la ley de 4 de agoto de 1993, tras la ratificación del Tratado de Maastricht y de la puesta en marcha de la moneda única, se constituyó el Consejo de Política Monetaria, cuya misión es determinar la política monetaria y, especialmente, fijar el tipo de interés de préstamos. Se trata de una institución del Banco de Francia que se asemeja a una autoridad administrativa independiente por la naturaleza de sus atribuciones y por las garantías especialmente poderosas de las que dispone, dado que sus miembros no pueden recibir, ni siquiera solicitar, instrucciones algunas. Alrededor del Banco de Francia se han constituido también otras autoridades administrativas independientes, entre las que destaca el Comité de Entidades de Crédito y Empresas de Inversión. Además de las monetarias y financieras, las autoridades administrativas independientes han regulado otras actividades económicas. Así, la ley de 26 de julio de 1996 creó la Autoridad de Regulación de las Telecomunicaciones, que recibió poderes de dictamen, propuesta, sanción y reglamentación. Basándose en un modelo similar, la ley de 10 de febrero de 2000 encarga a la Comisión de Regulación de la Electricidad el cuidado de la correcta utilización de las redes de transporte y de distribución de electricidad. De este modo, la liberalización de la economía y la afirmación de autoridades de regulación evolucionan de forma conjunta. Autoridades administrativas independientes y derechos de los ciudadanos La protección de los derechos de los ciudadanos y, más concretamente, de los administrados, constituye otro sector de elección de autoridades administrativas independientes. La ley de 3 de enero de 1973 creó el cargo de Defensor del Pueblo inspirándose en el ombudsman sueco. La ley de 13 de enero de 1989 lo convirtió en Defensor del Pueblo de la República y lo definió como "autoridad independiente". El Defensor del Pueblo es nombrado por el Consejo de Ministros. Un parlamentario podrá encomendarle la resolución de cualquier dificultad que encuentren los ciudadanos en sus relaciones con la administración. En 1999, el Defensor del Pueblo recibió más de 51.000 reclamaciones. Su intervención consiste principalmente en buscar una solución equitativa. A partir de los casos tratados, el Defensor del Pueblo formula propuestas de reforma en su informe público. Dichas propuestas han sido, en muchos casos, origen de modificaciones legislativas o reglamentarias. El Defensor del Pueblo dispone de un delegado en cada departamento de Francia y se ha impuesto como instancia eficaz de recurso para los ciudadanos frente a la lentitud de la administración en algunos casos. En el marco de una política defensora de la transparencia administrativa, la ley de 6 de enero de 1978 creó la Comisión Nacional de la Informática y de las Libertades (CNIL) y la ley de 17 de julio de 1978, la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos (CADA). La CNIL vela por el respeto de los principios generales de protección de la persona frente a la informática enunciados por la ley. Encargada de autorizar el tratamiento automatizado de la información de las distintas instancias administrativas y de recibir la declaración de la aplicación de dicho tratamiento a la información sobre personas y empresas privadas, la CNIL se ha convertido en el interlocutor reconocido de todos los profesionales de la informática. Algunas de las reglas aplicadas por la CNIL deben ser adaptadas de forma que se ajusten a la directiva europea de 24 de julio de 1995 relativa a la protección de las personas respecto al tratamiento de datos de carácter personal. La CADA, de acción previa a cualquier recurso jurisdiccional sobre dificultades en el ejercicio del derecho al libre acceso a documentos administrativos, desempeña un papel decisivo en la aplicación eficaz de este derecho, del cual posee una concepción amplia. Examina 4.000 casos anuales y sus conclusiones son respetadas por la administración en un 80% de los casos. La ley de 12 de abril de 2000, relativa a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la administración, destaca el lugar de las autoridades administrativas independientes en las relaciones entre la administración y sus usuarios. Dicha ley contiene varias disposiciones que amplían las competencias del Defensor del Pueblo, de la CNIL y de la CADA. Dentro del sector de la comunicación, se ha recurrido con mucha frecuencia a las autoridades administrativas independientes. En primer lugar se crearon la Comisión de Sondeos (ley de 19 de julio de 1977) y posteriormente del Defensor del Cine (ley del 29 de julio de 1982) en sectores muy concretos. Con la nueva organización del sector audiovisual, el recurso a una autoridad administrativa independiente se impuso en el campo de la comunicación a través de tres instituciones sucesivas : la Alta Autoridad de los Medios Audiovisuales (ley de 29 julio de 1982), la Comisión Nacional de la Comunicación y de las Libertades (ley de 30 de septiembre de 1986) y finalmente el Consejo Superior los Medios Audiovisuales o CSA (ley de 17 de enero de 1989). Sin duda, esta sucesión refleja en sí misma las dificultades del paso de una responsabilidad directa del Estado a la regulación por parte de una autoridad independiente. No obstante, el principio de dicha autoridad no ha sido puesto en entredicho y, con el CSA dotado de poderes de nominación, de autorización, de sanción y de reglamentación, parece haberse encontrado un equilibro. El Consejo Constitucional, en sus resoluciones de 21 de enero de 1994 y de 27 de julio de 2000, subraya la importancia del CSA calificándolo de "autoridad independiente garante del ejercicio de la libertad de comunicación". Durante los últimos diez años, las autoridades administrativas independientes destinadas a proteger a los ciudadanos se han multiplicado en los distintos sectores. Así, se han creado : la Comisión Nacional de Control de Intercepciones de Seguridad competente en materia de escuchas telefónicas (ley de 11 de julio de 1991), la Comisión Consultiva de Secretos de Defensa Nacional (ley de 8 de julio de 1998), la Autoridad de Control de Ruidos Aeroportuarios (ley de 12 de julio de 1999), el Defensor de los Niños (ley de 6 marzo de 2000) o la Comisión Nacional de Deontología de la Seguridad (ley de 6 de junio de 2000). La lista anterior no es exhaustiva. En ella podríamos también incluir instituciones que se encuentran en el límite de la categoría de autoridad administrativa independiente, como sería el caso del Comité Nacional de Evaluación de Universidades. Esta lista será sin duda completada por nuevas autoridades emergentes. Se prevé crear una nueva autoridad en materia de seguridad nuclear. También existen propuestas para la creación de una nueva autoridad independiente encargada de la lucha contra la discriminación. Esto nos da una idea del lugar que ocupan las autoridades administrativas independientes dentro del paisaje administrativo.
En muchos aspectos, las autoridades administrativas independientes han aportado a la vida administrativa una renovación adaptada a las exigencias actuales. La multiplicación de dichas autoridades suscita, sin embargo, interrogantes en cuanto al equilibrio entre las mismas y el resto de instituciones políticas y administrativas. Una fórmula adaptada a nuevas necesidades La diversidad de autoridades administrativas independientes dificulta toda visión de conjunto. Así, la Comisión Nacional de la Informática y de las Libertades, la Comisión de Operaciones en Bolsa, el Consejo de la Competencia, el Consejo Superior de los Medios Audiovisuales y la Autoridad de Regulación de las Telecomunicaciones disponen de amplias prerrogativas que aplican gracias a importantes servicios administrativos. A modo comparativo, la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos, la Comisión de Sondeos o el Defensor del Cine disponen de medios mucho más r |
